Проект Доктрины Продовольственной безопасности России
1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (далее - Доктрина) представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы, основные направления и механизмы государственной социально-экономической политики по обеспечению продовольственной безопасности страны.
В Доктрине развиваются положения Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608, Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24.
Доктрина является основой для разработки нормативных правовых и иных актов, концепций и программ, в соответствии с которыми осуществляется деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации, развития агропромышленного комплекса и его базовых отраслей – сельского хозяйства и рыбохозяйственного комплекса.
Цели и задачи доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации
Обеспечение продовольственной безопасности является составной частью национальной безопасности, важнейшей составляющей социально-экономической и демографической политики, необходимым условием повышения продолжительности жизни и поддержания высокого качества жизни населения страны, сохранения ее государственности и суверенитета.
Стратегической целью продовольственной безопасности Российской Федерации является надежное обеспечение населения страны сельскохозяйственной и рыбной продукцией, сырьем и продовольствием. Гарантией ее достижения является стабильность внутреннего производства, а также наличие необходимых резервов и запасов.
Основными задачами обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации (далее — продовольственная безопасность) вне зависимости от изменений внешних и внутренних условий являются:
* достижение и поддержание равной физической и экономической доступности для каждого гражданина страны пищевых продуктов в объемах и ассортименте в соответствии с установленными рациональными нормами потребления;
* развитие отечественного производства основных видов продовольствия,
* государственная гарантия качества и безопасности потребляемых пищевых продуктов;
* предотвращение внутренних и внешних угроз нарушения продовольственной безопасности, минимизация их негативных последствий.
Продовольственная безопасность предполагает постоянную готовность государства к предотвращению нарушения системы обеспечения граждан пищевыми продуктами при стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях, для чего необходимо иметь стратегические запасы качественных и безопасных пищевых продуктов и надежную систему их распределения.
2. ПОНЯТИЕ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ,ОСНОВНЫЕ ТЕРМИНЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ
Действующие нормативные правовые акты не содержат определения продовольственной безопасности. Для целей Доктрины используются следующие термины и определения.
Продовольственная безопасность Российской Федерации – состояние экономики Российской Федерации, при котором обеспечивается продовольственная независимость, гарантируется физическая и экономическая доступность для населения страны качественных пищевых продуктов в объемах ни ниже рациональных норм потребления.
Продовольственная независимость Российской Федерации предполагает устойчивое отечественное производство жизненно важных пищевых продуктов в объемах ни ниже установленных пороговых значений его удельного веса в товарных ресурсах внутреннего рынка соответствующих продуктов.
Физическая доступность пищевых продуктов предполагает наличие основных пищевых продуктов на всей территории страны и в каждый момент времени в объемах и ассортименте, соответствующих установленным рациональным нормам потребления.
Экономическая доступность продовольствия означает, что уровень покупательного спроса населения при сложившихся ценах обеспечивает возможность приобретения населением основных пищевых продуктов объемах и ассортименте, соответствующих установленным рациональным нормам потребления.
Рациональные нормы потребления основных пищевых продуктов – рацион, представленный в виде набора продуктов, включающего основные пищевые продукты в размерах и соотношениях, отвечающих современным научным принципам оптимального питания, учитывающий сложившуюся структуру и традиции питания большинства населения.
3. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ АГРОПРОМЫШЛЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА И ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ СТРАНЫ
После спада агропромышленного производства в девяностые годы XX столетия в течение последних десяти лет идет устойчивый процесс его восстановления. За эти годы прирост продукции сельского хозяйства составил около 40%. Высокими темпами развивается промышленность по производству пищевых продуктов. Укрепляется экономика значительной части сельскохозяйственных организаций. Россия стала одним из ведущих в мире экспортеров зерна.
Значительное влияние на эти процессы оказало осуществление приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса», реализация Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. № 446. Принятые меры позволили стабилизировать ситуацию на внутреннем рынке, создали условия для повышения степени удовлетворения платежеспособного спроса населения за счет продукции отечественного производства.
Вместе с тем потенциал отечественного производства реализован далеко не полностью, а состояние продовольственной безопасности вызывает серьезные опасения. Сохраняется высокая импортная зависимость страны по отдельным видам сельскохозяйственной и рыбной продукции и продовольствия. Прирост импорта сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия существенно опережает по темпам прирост валовой продукции сельского и рыбного хозяйства и производства пищевых продуктов. Острота этой проблемы характерна для крупных городов, промышленных центров, а также отдельных субъектов Российской Федерации (Приморский край, Калининградская область), в которых сложилась критическая зависимость от импортных поставок продовольствия.
Усиливается давление на Россию стран – крупных экспортеров продовольствия в целях уменьшения государственной поддержки сельского и рыбного хозяйств, большей открытости внутреннего продовольственного рынка и неоправданной либерализации внешней торговли сельскохозяйственной и рыбной продукцией, сырьем и продовольствием.
Для России, с ее огромной территорией, физическая и экономическая доступность продуктов питания для различных групп населения неодинакова, особенно в регионах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Несмотря на рост импорта, потребление населением основных пищевых продуктов значительно ниже рекомендуемых величин. Обеспеченность основными пищевыми продуктами по отношению к рекомендуемым рациональным размерам их потребления составляет: мясо и мясопродукты – 68%, молоко и молокопродукты – 61%, яйца – 88%, рыба и рыбопродукты – 56%, овощи и бахчевые – 76%, фрукты и ягоды – 72%. Потребление сахара, картофеля, хлебопродуктов соответствует рекомендуемым нормам.
Происходит углубление дифференциации населения по уровню доходов, следствием чего являются значительные количественные и качественные различия в питании населения страны. В группе населения с наименьшими среднедушевыми располагаемыми ресурсами в сравнении с группой населения с наибольшими ресурсами было потреблено овощей и рыбопродуктов – в 2,2 раза меньше, фруктов и ягод – в 3,9, мяса и мясопродуктов – в 2,5, молока и молокопродуктов – в 2,1, яиц – в 1,7 раза.
Особенно низким остается среднедушевое потребление белка животного происхождения социально незащищенными слоями населения.
Основными причинами сложившегося социально-экономического состояния агропромышленного производства как основы обеспечения продовольственной безопасности страны являются:
* низкие темпы структурно-технологической модернизации отрасли, обновления основных производственных фондов и воспроизводства природно-экологического потенциала;
* неблагоприятные общие экономические условия функционирования сельского и рыбного хозяйства, недостаточный уровень развития рыночной инфраструктуры, затрудняющий сбыт производимой продукции;
* низкая доходность сельскохозяйственного и рыбного производства, обусловленная различиями в динамике цен производителей сельскохозяйственной и рыбной продукции, а также продовольствия, потребительских цен, цен поставщиков промышленных ресурсов;
* обострение конкуренции в мировом рыболовстве и общее ухудшение условий ведения промысла российскими рыбаками за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации;
* дефицит квалифицированных кадров, вызванный, прежде всего низким уровнем и качеством жизни в сельской местности и прибрежных регионов Российской Федерации;
* недостаточно эффективное государственное регулирование, не обеспечивающее необходимый уровень защиты интересов отечественных товаропроизводителей и конкурентоспособность отечественной продукции в сравнении с продукцией крупнейших стран-экспортеров. В целом средний уровень бюджетной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в России (в расчете на 1 рубль произведенной продукции) меньше, чем в США в 2,7 раза, странах ЕС – в 5,4 раза.
Возрастает влияние на обеспечение продовольственной безопасности России внешних факторов: существенный рост платежеспособного спроса в развивающихся странах, интенсивное развитие биоэнергетики, снижение уровня мировых запасов продовольствия, развитие мирового финансового и фондового кризиса. Продовольствие все больше становится одним из основных рычагов политического и экономического давления в международных отношениях.
В условиях сложившегося напряженного положения в мировом агропродовольственном секторе возрастает роль России как государства, обладающего значительными резервами, аграрным потенциалом и водными биологическими ресурсами не только для производства продовольственных ресурсов для собственного потребления, но в перспективе – и для поставок отдельных их видов на внешний рынок.
4. КРИТЕРИИ И ПОКАЗАТЕЛИ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Для оценки состояния продовольственной безопасности используются следующие критерии:
В сфере потребления:
- численность населения, для которого потребление основных пищевых продуктов ниже рациональных норм потребления;
- продовольственная инфляция (индекс потребительских цен на продовольственные товары);
- удельный вес производимой продукции, соответствующей требованиям технических регламентов (критерий безопасности продукции);
- суточная калорийность питания человека (энергетический критерий);
- количество белков, жиров, углеводов, витаминов и микроэлементов, потребляемых человеком в сутки (компонентный критерий);
- уровень физической доступности основных пищевых продуктов;
- уровень экономической доступности основых пищевых продуктов.
Количественные показатели указанных критериев определяются в среднем по Российской Федерации и в разрезе субъектов Российской Федерации.
В сфере производства:
- удельный вес отечественной сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия в общем товарных ресурсов внутреннего рынка соответствующих продуктов.
Устанавливаются минимальные показатели указанного критерия по основным видам сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия:
зерно – 95%;
сахар – 80%;
растительное масло – 80%;
мясо и мясопродукты (в пересчете на мясо) – 85%,
молоко и молокопродукты (в пересчете на молоко) – 90%;
рыба и рыбопродукты – 80%;
картофель – 95%;
соль пищевая – 85%;
- уровень бюджетной поддержки производителей сельскохозяйственной и рыбной продукции.
В сфере организации и управления:
- наличие государственных резервов основных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в объемах, установленных действующими нормативными актами;
- объемы адресной помощи населению.
Показателями для оценки обеспечения продовольственной безопасности являются:
- объемы производства сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия в расчете на душу населения;
- уровень потребления основных видов продовольствия в расчете на душу населения, в том числе за счет отечественного производства;
- потребление пищевых продуктов по отдельным группам населения;
- фактическое содержание пищевых веществ в рационе питания населения, в том числе компонентов пищевых продуктов, имеющих лечебно-профилактические свойства;
- содержание в пищевых продуктах вредных для здоровья веществ;
- удельный вес импортных и отечественных пищевых продуктов, выявленных как не соответствующих требованиям технических регламентов и иным положениям законодательства Российской Федерации;
- объемы импорта сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия;
- текущий уровень запасов сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия;
- величина торговой площади в расчете на душу населения;
- соотношение удельного веса валовой продукции сельского хозяйства и рыболовства в валовом внутреннем продукте и удельного веса государственной продержки сельского хозяйства в общей сумме расходов консолидированного бюджета.
5. РИСКИ И УГРОЗЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Обеспечение продовольственной безопасности страны сопряжено с рисками, которые могут существенно ее ослабить. К ним относятся:
* макроэкономические риски, вызванные ухудшением конъюнктуры мировых цен на отдельные товары российского экспорта и повышением цен на импортное продовольствие;
* природные и техногенные риски;
* технологические риски;
* агроэкологические риски;
* социальные риски, обусловленные разрывом между уровнем жизни на селе и в городе;
* торгово-экономические риски, связанные с существенным возрастанием конкуренции на мировом продовольственном рынке;
* политические риски.
Обеспечение национальной продовольственной безопасности связано с преодолением влияния негативных факторов, которые формируют угрозы продовольственной безопасности, ведущие к уменьшению количества, отсутствию или ухудшению питательно-энергетических свойств жизненно важных видов продовольствия. К ним относятся:
* значительное превышение пороговой величины насыщения внутреннего рынка импортной продукцией;
* низкий уровень платежеспособного спроса населения на пищевые продукты;
* ценовые диспропорции на рынке сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия;
* нарушение стабильности финансово-кредитной системы;
* недостаточный уровень развития инфраструктуры внутреннего рынка;
* моральное и физическое старение материально-технической базы отраслей АПК;
* сокращение национальных генетических ресурсов;
* дефицит квалифицированных кадров.
6. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В целях обеспечения продовольственной безопасности государственная политика должна осуществляться в следующих основных направлениях.
В сфере повышения экономической доступности продовольствия для всех групп населения предстоит особое внимание уделить осуществлению мер, направленных, прежде всего, на снижение уровня бедности, обеспечение приоритетной поддержки наиболее нуждающихся слоев населения, не имеющих достаточных средств для организации здорового питания.
В части физической доступности продовольствия предстоит более эффективно использовать механизмы поддержки регионов страны в зонах недостаточного производства продовольствия или оказавшимся в экстремальных ситуациях, повысить транспортную доступность отдаленных регионов для гарантированного и относительно равномерного по времени продовольственного снабжения их населения, создать условия для расширения числа объектов торговой инфраструктуры различных типов.
В части формирования государственных резервов должны определяться объемы и номенклатура соответствующих резервов.
В области обеспечения безопасности должны быть приняты меры по соответствию требованиям технических регламентов на всех стадиях - производства, хранения, транспортировки, переработки и реализации, включая импортные операции.
Предстоит гармонизировать с международными требованиями показатели безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов на основе фундаментальных исследований в области науки о питании.
Необходимо создать современную инструментальную и методическую базу, обеспечить деятельность уполномоченного органа государственной власти, мониторинг качества и контроль безопасности отечественных и импортных пищевых продуктов, производством и оборотом генномодифицированной продукции.
В области развития сельского и рыбного хозяйства предстоит сконцентрировать усилия по решению следующих проблем:
* повышение почвенного плодородия и урожайности, расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель;
* расширение и более интенсивное использование потенциала водного фонда и новых технологий индустриального выращивания;
* укрепление кормовой базы для животноводства и рыбоводства;
* совершенствование механизмов регулирования рынка сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия в части повышения оперативности, предотвращения и устранения ценовых диспропорций на рынке сельскохозяйственной продукции и материально-технических ресурсов;
* повышение эффективности государственной поддержки, уделив особое внимание обеспечению финансовой устойчивости и платежеспособности производителей;
* увеличение финансового обеспечения реализации социальных программ на селе.
В области внешнеэкономической политики необходимо осуществить меры по рационализации соотношения экспорта и импорта сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия, обеспечить положительной сальдо во внешней торговле сельскохозяйственной и рыбной продукцией, сырьем и продовольствием.
Формирование внешнеэкономической политики должно осуществляться, исходя из необходимости соблюдения критериев продовольственной безопасности.
7. МЕХАНИЗМЫ И РЕСУРСЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Механизмы достижения продовольственной безопасности Российской Федерации устанавливаются в соответствующих нормативных и правовых актах, определяющих условия функционирования экономики страны, ее отдельных отраслей, обеспечиваются финансовыми ресурсами федерального бюджета и бюджетами субъектов Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации обеспечивает ежегодную разработку балансов ресурсов и использования основных видов сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия, направленные на обеспечение продовольственной безопасности страны, снижение рисков ее нарушения и предотвращение угроз.
Меры и механизмы, обеспечивающие продовольственную безопасность Российской Федерации, должны разрабатываться одновременно с государственными прогнозами ее социально-экономического развития.
В сфере производства и оборота сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия предстоит осуществить меры, направленные на:
* оптимизацию межотраслевых экономических отношений, которые стимулировали бы рост темпов расширенного воспроизводства, привлечение инвестиций и внедрение инноваций в сельском и рыбном хозяйстве;
* стабилизацию ценовой ситуации и формирование механизмов ценообразования на основе индикативных цен на основные виды продукции;
* совершенствование системы поддержки кредитования в целях обеспечения доступности для большинства товаропроизводителей краткосрочных и инвестиционных кредитов;
* формирование и развитие специализированных зон производства основных видов;
* ускоренное развитие инфраструктуры внутреннего рынка;
* разработку и реализацию программ технологической модернизации сельского и рыбного хозяйства, пищевой промышленности;
* совершенствование системы закупок продукции для государственных нужд, обеспечивающее расширение спроса на продукцию отечественного производства.
В целях повышения доступности продовольствия для всех групп населения должны быть приняты решения:
* о формировании механизмов оказании адресной помощи группам населения, уровень доходов которых не позволяет им обеспечить полноценное питание;
* о разработке и реализации программ продовольственного обеспечения учреждений образовательной и социальной сфер;
* об утверждении технических регламентов в области обеспечения безопасности пищевых продуктов, в том числе продуктов, произведенных из сырья, полученного из генномодифицированных источников;
* о разработке унифицированных требований к системам контроля на пищевых предприятиях, гармонизированных с рекомендациями международных организаций, переходе пищевой индустрии на комплексную государственную систему контроля безопасности и мониторинга качества.
Формирование здорового типа питания потребует:
* развития фундаментальных и прикладных научных исследований по медико-биологической оценке качества и безопасности новых источников пищи и ингредиентов, внедрения инновационных технологий;
* разработки для населения образовательных программ по проблемам здорового питания как важнейшего компонента здорового образа жизни
* разработки и реализации комплекса мер, направленных на сокращение потребления алкогольной и другой спиртосодержащей продукции.
В области совершенствования организации и управления обеспечением продовольственной безопасности необходимо:
* совершенствование нормативной и правовой базы функционирования агропромышленного комплекса, исходя из основных направлений и механизмов реализации Доктрины;
* осуществление мониторинга, прогнозирования и контроля за состоянием и перспективами достижения и поддержания уровня продовольственной безопасности;
* разработка и реализация мер, направленных на расширение научных исследований по проблемам продовольственной безопасности;
* расширение системы подготовки и повышения квалификации кадров, способных реализовать задачи инновационной модели развития агропромышленного производства с учетом требований продовольственной безопасности.
Система обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации определяется федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации и решениями Совета Безопасности Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации:
* проводит единую государственную политику в области обеспечения продовольственной безопасности;
* организует мониторинг, прогноз и контроль за реализацией мер по обеспечению продовольственной безопасности Российской Федерации;
* принимает меры по достижению и поддержанию пороговых величин продовольственной безопасности по основным видам сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;
* координирует деятельность органов исполнительной власти в области обеспечения продовольственной безопасности.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации:
* реализуют с учетом региональных условий единую государственную политику в области обеспечения продовольственной безопасности;
* взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти в целях обеспечения продовольственной безопасности страны.
Совет Безопасности Российской Федерации рассматривает в рамках национальной безопасности стратегические вопросы продовольственной безопасности по ее обеспечению, подготавливает рекомендации по выполнению федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации возложенных на них функций в этой сфере деятельности.
Реализация положений Доктрины позволит обеспечить продовольственную безопасность Российской Федерации как важнейшей составной части национальной безопасности, прогнозировать и предотвращать возникающие угрозы и риски для экономики страны, повышать ее устойчивость, создавать условия для динамичного развития отечественного агропромышленного комплекса, улучшения благосостояния населения.
